全面“营改增”会延期？专家：不能“为改而改”

编者按：今年以来，作为全面深化改革的“先行军”，财税体制改革正按照中央部署坚定不移地向前推进。“营改增”、地方政府债务置换、PPP模式等改革和政策措施亮点频频，与此同时，由于经济增速放缓，下行压力加大，有关“大规模减税”的声音再次出现。针对这些热点问题，记者记者采访了财政部财政科学研究所所长刘尚希。

“营改增”不能“为改而改”

记者：目前、房地产业、金融业和生活服务业“营改增”工作推进情况如何？有人认为今年全面“营改增”可能会延期？

刘尚希：应该说改革大的方向是明确的，只是在改革节奏上可能有所调整。“营改增”中剩余行业的推进工作要根据条件，条件成熟了就往前推，条件不具备时也不能硬推。全面“营改增”这项工作不在于是否能按照预定时间完成，关键要看实际效果。

当前形势下不能“为改而改”，要避免这种倾向。应当有一个机动灵活的调整机制，出现了新情况、新变化就要适当地调整改革的节奏。前段时间财政部楼继伟部长说“适时”推进“营改增”，就是指在适应当前新的条件下，用新的节奏来推进“营改增”。

“营改增”工作越往后越复杂，剩下的不动产、服务业，尤其是金融业是非常复杂的，其“营改增”难度非常大。而且这些行业都与当前的“稳增长”以及其他方面的改革密切相关。这种情况下，怎么推进需要考虑周全。

在方案设计上，考虑让企业税负不增不减，但这是一个宏观概念，涉及具体企业，如建筑业、生活服务业、金融企业可能产生的税负变化是不一样的，很难通过模拟的办法精确预见到，所以这个方面要谨慎。

置换债可“一箭多雕”

记者：今年分三批将地方政府债务置换额度增至3.2万亿，有人担忧这可能会造成一些负面影响，你怎么看？

刘尚希：整体来说，置换债是用来解决当前地方面临的流动性风险的。地方流动性风险不仅影响地方政府的财政，也会影响到地方的经济，处理不好影响可能扩散，所以这种流动性风险必须及时化解。当前采取置换债的方式去化解地方政府的流动性风险，我认为是非常高明的。从眼前来看，其作用是“一箭多雕”：对地方政府来说，其流动性风险可以说基本解除了，其融资成本也降下来了，至少省下几百亿；对银行来说，可能其眼前利益有点损失，但资产结构优化了，资产灵活性增强了，在一定意义上，把银行的贷款置换为债券相当于资产证券化。从这些方面来讲，实际上都是有利的。

有人担心说，这些置换债会不会导致货币发行更多，这就要看具体的管理操作了。目前，央行完全可以在不同情况下设置不同条件来控制，在银行流动性充裕的情况下，不存在导致货币政策进一步扩张的可能性，而且即使有扩张也是可控的。况且在当前形势下，降准、降息也要适度扩大货币供应量，从这方面来讲是不相冲突的。

但有一个问题需要注意，就是道德风险的问题。所谓道德风险的问题，就是今年这么做了，明年、后年怎么办？会否一年一年都这么做？这会对地方政府的融资举债行为产生相应的影响。需要把短期和长期结合起来，怎样规划地方政府的融资行为，形成一个有效的地方政府性债务管理制度，监控地方政府债务的风险，我觉得这很重要。

从财政部来说，实际上也有中长期的考虑，主要考虑地方政府怎么借、怎么还、怎么用、怎么管“四位一体”，形成一个有效的管理制度，防控政府性债务风险。

PPP不是一场简单的“恋爱”

记者：当前大力推广PPP模式出现了“叫好不叫座”的现象，原因是什么，该如何化解？

刘尚希：PPP实际上是一个精细活，也是一个高难度的事，很难说谁都可以干。要有一个全面深入的认识，还要转变一些观念，理解PPP不仅解决融资的问题，还要解决怎么合作的问题，就是政府与社会资本怎么合作。有人比喻说PPP不是一个恋爱，不是简单地举行一场婚礼，还涉及到今后怎么过日子。在这个项目的生命周期里，要真正实现风险共担、利益共享，对这些问题如果没有一个全面深刻的认识，没有一套有效的办法，长期过日子恐怕会比较困难。

当然，不同行业的PPP项目也是不一样的，涉及现金流多少问题、风险大小问题、利益共享模式问题，这些都需要探索。对于PPP，世界上很多国家尤其发达国家做了很多，而且有些比较成功，但在中国还是一个新生事物，需要加强探索。探索就需要时间，不应急于求成，而是要稳扎稳打，做一个成一个。

对政府来讲，应当搭建平台加强宣传培训，一方面让政府搞明白，另一方面也要让市场和社会资本明白。在当前条件下，还要加强制度建设，比如法律的问题。在依法治国背景下，PPP的风险管理和分歧问题都要依法办事，法律制度就要相应完善。现在有些规章制度可能还存在一些问题，甚至是法律上的障碍，一下子修改法律又来不及，我觉得可以梳理一下哪些方面妨碍了PPP的发展，通过授权的办法来解决。如果法律哪一方面确实产生了妨碍，影响了试点，那么人大常委会就可以在这方面授权。我认为要形成一个有效的、快速的授权机制，这样既能推进改革，同时又不违法。

“减税”不能代替改革

记者：面对低于预期的经济形势，大规模减税的呼声又开始多了起来，你怎么看？

刘尚希：现在的问题不是大规模减税的问题，真正的税负20%出头，并不是很高，加重企业负担的不在于税，而是在其他方面。企业在投资、创业过程中有很多中间商，提高了创业成本和创业门槛。企业要交各种各样的收费，赞助、摊派，各个地方的做法五花八门，有的还很隐蔽。这中间的利益分配秩序实际上是很乱的，涉及一系列制度和政府改革的问题，可能比相对规范的税收负担还要更重，更不确定，更不可预期。据媒体报道，上光伏电站，无论东西部，只要涉及到拿项目，都有中间人存在，即“光伏掮客”，10MW、20MW的项目，中间人收取的费用最初是100—200万元，提高成本0.1—0.2元/瓦，现在达到0.6—0.7元/瓦。这种成本是体制环境造成的，减税也对冲不了。

现在的问题是要改革，要真正转变政府职能，转移到加强有效的监管和服务上来，为企业、投资者、创业创新者真正提供一个有效的环境。要考虑环境的改善，而不仅仅是“放水养鱼”，如果池塘里有毒，即使放进去水，鱼也会死掉。现在的主要问题不是池塘里没水的问题，而是池塘的生态环境不好。对企业来讲，还没有真正形成一个有利于创业创新的大环境。这要靠深化改革。尽管现在简政放权改革力度很大，但整体看离预期还差很远。而且像光伏项目需要“买路钱”的问题，恰恰说明即使一些权从上面放到下面，也并没有实现政府职能从上到下的转变。这些问题只有通过改革才能解决，而不是说简单地减税就可以化解的。

减税还要考虑到财政的承受能力，还要提供更多的公共服务。现在刚性支出越来越多，是不是可以通过赤字的办法来解决？当然搞赤字、搞债务还有一定空间，但赤字、债务上去很容易，下来就非常困难。一旦引发财政危机，恐怕就会导致经济危机。要考虑到这个问题，不能以拉弗曲线来考虑所谓的减税政策，拉弗曲线无非是说征税要适度，但什么才是适度，什么是不适度？不是说税负越轻企业发展越好，从我国现有的情况来看，体制环境的改善比减税更加重要，要先给鱼儿生存的环境“消毒”，而不是忙着先放水。泛泛地地说改革与减税并行，不分主次、先后，并无实质意义。

实际上，现在地方已经通过五花八门的方式去变相减税了。地方招商引资时，土地收入给你一块，有的工业用地甚至是零地价，还有的实行“先征后返”，而且有些政策原来准备要清理的，现在地方可以继续用。从这点来看，企业的实际税负可能比我们名义上看到的要轻。不同的企业、不同的行业也不一样，不能老从困难的角度去实行减税政策，那样结构调整就没有希望。企业正是因为有困难有压力才去转型升级，稍微遇到一点困难就减税了，就没有压力和动力去转型升级，结构调整就会受阻。

我主张结构性减税，而不是全面大规模减税。结构性减税是有必要的，有针对性地去减税，而不是全面大规模减税。针对所有的企业减税，一批本来要淘汰的企业又能活下来，可能眼前有利于稳增长，但对长远来说，结构性问题可能会越来越严重。过去这方面的教训十分深刻，应当吸取。

结构性减税，一个是针对创新转型、新业态、高新技术、企业研发，比如加速折旧、员工培训费用可以更多计入税前成本，这些政策已经有了，有的可以加大力度。再一个是针对小微企业，小微企业减税的力度已经加大了，营业税、增值税的起征点提高，所得税减税力度也加大了。对小微企业还应当加大减税力度，因为它减税成本小、效应大。所谓成本小，是因为小微企业在整个税收中比重不大，对财政的影响不大。效应大指的是它涉及面广，大量的小微企业都可以受益，等于降低大众创业创新的门槛，具有杠杆效应。而对于大企业来说，减个几百万也没什么意义，也只是杯水车薪。针对那些产能严重过剩的企业，减税也救活不了，必须调整。

全面减税当然简单了，而结构性减税就复杂得多，全面减税是一个偷懒的办法。现在要搞清楚，是税给企业带来的负担重，是体制环境带来的成本高，还是非税方面造成的成本高，不能只抓一点不及其余。其他方面不去改革，减了税可能又被其他类似于掮客的人刮去。减税替代不了改革，改革应挺在前面，这个顺序不能颠倒。把全面减税视为改革，显然是混淆了政策与改革的区别。