“营改增”扩围 须处理好三大关系

自2012年1月启动试点以来，“营改增”试点进展顺利，成效巨大。可以预见，党的十八届三中全会以后，财税体制改革将成为我国新时期改革的“牛鼻子”，“营改增”牵一发动全身，将成为倒逼整个财税体制改革的关键。我们认为，“营改增”扩围的进程中需要妥善处理好以下三大关系。

第一，在中央和地方关系上坚持财权和事权的合理配置。营业税改征增值税，从纵向层面看，牵动的是中央和地方政府间财权配置这根线。1994年分税制改革挽救了岌岌可危的中央财政，使中央财政收入迅速提升。《2013年全国公共财政收入预算安排情况》显示，2013年全国税收收入预算为109175亿元，国内增值税为29015亿元。而分给中央的增值税收入为20950亿元，绝大部分增值税留在中央。相应地，2013年营业税预算数为16620亿元，实际中央切分走的仅为90亿元。由此可见，现行税制结构下，增值税虽然是共享税，但中央占据绝对主导地位，营业税则是地方的主体税种。随着各地方政府建设性支出的大幅攀升，地方财力不足的问题越来越突出。在这种背景下，将作为地方主体税种的营业税改为中央占主导地位的增值税，无疑将加剧地方财力的紧张程度。虽然过渡期办法较好地处理了该问题，使地方财力暂不受影响，这并非长远之计。应考虑从制度层面完善中央和地方的财政分权制度，健全中央和地方财权与事权相匹配的财政机制，合理界定中央与地方的事权和支出责任，尤其是要考虑调整中央和地方的收入划分。比如，调整增值税的分享比例，或是培育房产税等地方新的主体税种。地方财力的充实，不能老是靠中央的“输血”，更要靠发挥在自身强壮体格基础上的“造血”功能。

第二，在国家与纳税人关系上坚持“藏富于民”的价值取向。是否有效地降低了纳税人的税负，从而促进相关产业发展，这应该成为评判“营改增”扩围效果的重要标准。一方面，“营改增”旨在降低相关第三产业税负，从经济数据看，该效果在大多数试点行业得以实现；也要注意到，部分行业的税负有“不降反升”的趋势，这亟须配套制度的跟进。比如，“营改增”在上海试点期间，由于可抵扣项目少、增值税票据难以获取，以及适用税率增幅较大等因素，交通运输业有近三成的企业税负有所增长。对此，该市曾发布并实施过渡性财政扶持政策，对因税制转换而产生税负增加的试点企业给予过渡性财政扶持。但由于补贴对象较少，补贴机制尚不完善，未从根本上解决企业税负增加的问题。因此，研究“营改增”扩围的影响，要根据具体行业具体分析，及时跟进配套制度，避免“结构性减税”停留在文件层面。另一方面，以“营改增”为契机，各级政府要树立“藏富于民”的理念，不与民争利。国务院在部署“营改增”扩围的同时强调，政府要学会过紧日子，可谓正反映了这一税制变迁背后蕴藏的深刻内涵。

第三，在行政与立法的关系上坚持改革路径的法治思维。我国“营改增”试点已迈出了三大步，该试点工作的总体部署，是由行政机关推动的，基本的政策依据是财政部、国家税务总局发布的试点方案。从效率的角度来说，这种做法无可厚非，对于减税负、促转型等目标的达成起到很好的推动作用。但是，应当清醒地看到：转型时期，税制结构要适应形势发展，及时调整，而调整的程序、内容应尽可能纳入法律的框架之内，即便暂时不以法律规范的形式表现出来，也应具有法治思维，运用法治方式。比如，构建规范的利益博弈和信息交流平台，条件成熟时，改革方案要在行政法规或是法律规范层面加以规定。财税体制涉及国家与纳税人之间、不同国家机关之间和不同纳税人之间的多维关系，税收法定也早已成为法治昌明国度的基本理念。从整体的视野看，改革才刚起步，现时的经验依循行政先行的路径，我们期待在后续进程中，能看到更多立法的作用。