五级政府性债务审计需90天完成

　　考虑到数据汇总所需时间，这项审计仍可能在10月前提交国务院。较之2011年耗时3个月完成的地方政府性债务审计不仅增加乡镇和中央两级，在工作方案中还重点强调要各地摸清家底，了解债务结构，对存在的债务风险进行认真分析。

　　在审计组织方面，各地方安排不一，部分本级会采用在专家和上级部门监督下的“同级审计”，其他地区仍采用过去“上审下”或“交叉审计”的方式。与过去一样，要求每一笔债务核实到单位和责任人。参与培训的人士认为，此轮审计任务时间更为紧凑。

　　7月28日，审计署官方网站发布消息称：根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。本报记者获悉，自上周五开始，各地审计系统都已接受视频培训。本周二、周三审计署地方特派办就将入驻省级和单列市级政府，开始着手具体工作。多个省级政府也将在8月1日前确定各自工作进度安排。

　　在审计重点和对象方面，地方政府性债务中增速较快的“其他单位和个人”借款对政府和平台债务结构的影响，较之2011年更为显要。这类比银行信贷更难以对账定性的“新举债行为”，已经通过信托、PE甚至P2P平台向各类金融市场扩散信用和风险。(详见本报7月23日5-8版《债袭区县》)

　　早有安排

　　7月28日，当审计署在其官方网站上公布这一消息时，外界颇为关注。从公开消息来看，审计署在全国审计系统内，早已做过动员。

　　7月15日下午，江苏省宿迁市泗阳县审计局召开会议，提前备战政府性债务审计工作。根据审计署办公厅出具的《关于准备开展全国政府性债务审计的通知》，泗阳县审计局局长要求全体审计人员进入“临战”状态，人人做好参加政府性债务审计思想准备。

　　因为事关“政府性债务审计大局”，审计局近期的各项工作，被要求确保在7月30日前完成：如政府预算执行报告要求在7月20日前完成，经济责任审计要求在25日前完成，县委交办的3个项目在30日前完成。

　　7月下旬，大连市审计局也开始部署相关工作。该局第一时间将相关要求，下达县区审计机关，未来市级县级审计工作人员，将由市局统一调配。该局要求，在7月20日前，全部完成现有工作，并按照审计署的统一部署，推迟干部休假时间。

　　据本报记者了解，18个审计署驻地方特派员办事处，将负责审计相关省级政府、省会城市和计划单列市相关机构的财务状况。如驻上海特派办，将负责审计上海市、浙江省、杭州市和宁波市的情况。

　　2011年全国地方三级政府的债务摸底行动，动用人员达4万人。此次审计活动，扩展到五级政府，将包括中央政府和乡镇级政府，工作量之大可见一斑。

　　审计重点

　　此次政府性债务审计对象、内容及审计重点等详细情况尚未对外界公布。“能公布的我们已经都公布了，其他具体的情况暂不方便对外透露。”审计署新闻处人士29日对本报记者称。

　　下沉到基层政府和着眼增量债务，将成为此轮重点。此前，审计署公布过就地方政府性债务的两轮审计：2011年是针对1979年至2010年末全国省、市、县三级政府存量债务的审计，并宣布政府性债务审计常规化。2013年6月公开了对36个省、市、区本级政府的审计。在低利率的债券融资增长迅速的情况下，较高利率且不易监管的“向其他单位和个人借款”仍增长约125.26%，可称为“新举债行为”。

　　本次审计将更侧重2011年以来产生的政府性债务情况。新的融资方式将考验审计人员。审计署审计长刘家义6月27日在全国人大常委会指出，一些地方政府通过信托、BT(建设-移交)和违规集资等方式变相融资的现象突出。

　　此前的审计抽查发现，2011年至2012年36个地方政府本级通过信托等渠道融资合计2180.87亿元，占这些地区两年新举借债务总额的15.82%。

　　融资平台仍然是审计地方政府性债务的主要对象。截至2010年底，地方性政府债务余额为10.71万元，其中融资平台公司债务额为4.97亿元，占比46.38%。2013年6月的抽样债务结构中，融资平台的债务余额占比45.67%。

　　虽然结构并未变化，融资平台的债务余额可能已较2011年公布的数据增长一倍以上。根据银监会披露的数据，截至今年一季度末，融资平台的贷款余额为9.59万亿;中国信托业协会的数据显示，同期基础产业信托余额达到2.1万亿，其中政信合作业务为0.65万亿;本报记者根据同花顺iFinD数据库统计显示，截至今年一季度末，城投债未到期债券余额为2.68万亿，三者合计最少为12.92万亿，至多为14.37万亿元。

　　作为牵头管理地方政府性债务的财政部门，也在管理融资平台上遇到困难。本报记者采访的财政系统人士指出，地方融资平台行政级别一般较高，很多与财政部门平级，直接听命于地方政府主要领导，没有按一般预算程序管理其资产负债项目。也有接近地方财政人士表示，地方融资平台往往跟财政部门同级，一些材料他们只需向财政部门通报，有些甚至不通报。融资平台若失控，地方政府领导不管，财政部门怎么会管呢?

　　此外，审计署针对36个地方政府的审计报告显示，部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强。一些平台以“退出平台”为契机，脱离了较为严格政府监管。

　　相比之下，上述财政官员表示，中央转贷地方的(地方政府债券等)债务，都是纳入预算管理，风险可控。

　　然而，受到银行监管部门对平台类贷款“降旧控新”的限制，且企业公司债券发行主体仍要求较高，区县一级政府更多只能祭起“新举债行为”，这些新型债务的偿还也对各地招商引资和土地储备造成更大压力。

　　本报记者统计显示，仅2012年下半年以来，江苏、浙江、重庆、成都、天津等地的区县平台集中发行了数百亿的政信信托和基建私募基金。许多地区存续的融资额已超过其土地出让净收益，而这类产品的收益率则远高于同期贷款利率，大都在10%左右。在典型区县的债务结构中，通过信托等新举债行为融资的占比最高达44.43%。

　　此外，参与培训的人士还透露，工作方案还要求审计人员就“政府负有偿还责任的债务”，“政府负有担保责任的债务”和“其他(关联企事业单位)相关债务”进行更准确的分类。这也与运用信托、基金等方式融资后政府将债务名义责任转移的可能性增大有关。

　　风险预警还是中期利好?

　　此次对政府性债务审计的时点距离审计署刚刚公布36个地方政府债务审计的结果刚刚过去四十余天，这也让市场人士对此次政府性债务的全面审计有诸多猜测。

　　两年来，地方政府债务规模和风险一直有很大的争议。中国政府性债务规模问题，被外界反复讨论，有说15万亿-18万亿，有说20万亿以上，当然还有更多更高的。

　　此前，本报记者接触的财政系统人士担忧，地方债问题被过度放大，成为做空中国经济的工具。

　　国务院在该领域一直政策不断。在增量控制方面，除对银行平台贷款和信托政信类合作规模有过规模控制外，2012年四季度以来，财政部和各金融市场主管部门已经在企业债发行、银行理财产品风险管理和公益性项目融资方面打出组合拳。

　　在债务动态管理方面，2012年财政部牵头建设的地方政府性债务管理系统已经上线。该系统即已接通乡镇一级数据，各地虽然填报情况不同，但都已纳入工作范畴。但是，在地方政府本级仍然缺少刚性监督。

　　因此，市场并未因上述措施减少对地方债务问题的关注。较有代表性的观点是，在新增的社会融资额创造利润减少的情况下，新增资金仍流向融资平台、房地产等领域，极容易出现金融资源和债务期限的错配。

　　一位东部沿海省份财政系统官员则认为，两年前的审计，更多是针对审计发现的问题进行整改，并未出台全国性的政策规范。未来中央政府应该出台债务管理方面更具体管理办法。同时，《预算法》修订能否增强同级人大对政府性债务的监督也值得关注。

　　此次审计署扩大审计范围，市场人士估计主要目的是为了更全面准确地掌握政府的债务状况，中长期也可能是利好。

　　“一旦风险得到清查，不仅能够减少各种估算的干扰，而且有助于政府针对性地对风险进行隔离、消化并且有助于未来对风险的控制和处理达成一致意见，”银河证券的一份研报指出。

　　由于审计部门并不是国家的宏观决策部门，政府性债务更多的是摸底，并不说明具体的政策意图，但是审计结构往往是国家相关部门的决策依据。如果本轮审计按预期在10月以前基本完成，无疑也将成为中央全会的决策依据。

　　在审计署发布对政府性债务进行审计的同时，金融市场会如何吸收这一信息，需要“借新还旧”的政府如何融资，将会引发又一轮关注。已有媒体报道，监管部门对信托公司进行窗口指导，多家信托公司的政信合作项目已被暂时叫停。

　　根结在于财政体制?

　　中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇表示，我国政府债务总体规模是多少，并不那么重要。关键在于各类一般、专项转移支付较多，地方政府的自主责任意识淡薄，总想着有中央兜底。这样一种不考虑后果的机制，才是最大的风险来源。

　　地方政府也呼吁多时，中央将财权财力不断上揽，却将事权、支出责任下沉给地方政府。这迫使地方政府去负债，去融资。

　　西南财经大学教授周克清表示，说地方政府缺钱，是一个伪命题。因为地方政府永远缺钱的，他们永远希望有更多的钱，去进行经济建设，做大政绩。

　　财政部财政科学研究所副所长王朝才指出，财政部希望能将融资平台纳入财政统一管理，但融资平台的问题没那么简单。地方政府利用自有资产，去银行借贷，发展地方公共事业，在地方实践中有成功的案例，也不能全盘否定。

　　前述财政系统官员表示，地方政府官员会有各种考核，免不了进行“攀比”。官员总归想建立自己的政绩，有些是真心替老百姓办事，但也有一些是形象工程。

　　责任机制的缺失，也是重要的一方面。上述财政官员表示，现在没有追责，欠下的钱，留下的烂摊子，没有人来承担责任。

　　业内专家表示，审计署对财政部、审计署本身的审计，都查出一大堆问题。这些问题，每年都差不多，一直在重复，却少见公开任何人为此负责。