铁路与民资为何难“接轨”

    铁路投融资改革效果不理想，一是铁路系统运营方式不透明，难以取信于社会资本；二是形成多元化投资主体，铁路需要放弃部分决策权和控制权。

　　民间资本是逐利的，要吸引它，必须要说清投资投向哪里，怎么花，怎么赚。

　　中国铁路“负债高、很缺钱、急筹资”。鼓励民间资本投资政策密集出台，表明铁路体制改革的决心。

　　5月20日，《关于铁路工程项目进入地方公共资源交易市场招投标工作的指导意见》公布。《意见》明确指出，取消铁道部和18个铁路局（公司）原有的铁路工程交易中心。

　　此前，也就是5月18日，铁道部对外公布《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，提出鼓励和引导民间资本依法合规进入铁路领域、深入推进铁路投融资体制改革、进一步减少和规范铁路行政审批事项和切实转变铁道部职能等14条实施意见。

　　密集出台的政策引起市场强烈反应。5月21日，沪深股市铁路板块强势拉高，南方轴承、国恒铁路等铁路行业个股封在涨停。

　　“进一步鼓励民间投资以及招标权的移交，实际上是找到了铁路改革的一个容易切入、又影响较大的切口，表明了铁路体制改革的决心。”中国铁道学会运输委员会秘书长、北京交通大学教授纪嘉伦认为。

　　前4月投资下降48.3%，中国铁路“负债高、很缺钱、急筹资”

　　近些年，大规模的建设使中国铁路的资产负债率一直保持在较高水平。

　　数据显示，2009年-2011年，中国铁路资产负债率分别为53.06%、57.44%、60.63%。此外，去年铁路债券发行也一度遇冷。今年前4月，铁路固定资产投资为895.97亿元，其中基本建设投资717.10亿元，分别同比下降48.3%与54.1%。因此，“负债高、很缺钱、急筹资”，成为一些机构解读《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》的出台背景。

　　“募集资金并不是鼓励和引导民间资本投资铁路的根本原因。这两个《意见》的出台更多是为了通过铁路投资主体的多元化，来深化甚至倒逼铁路体制改革。”纪嘉伦特别强调。

　　纪嘉伦回忆，过去他坐火车出差，只要有地方铁路建设项目招标，就会在车厢里遇到几拨人去地方铁路局“做工作”。最后，招标就成了“摆样子”，往往还没评审，某些“一把手”就已经决定了哪家企业中标。

　　“把铁路工程项目纳入地方公共资源交易市场招投标，改变了铁路既当裁判员又当运动员的传统，维护了公开、公平、公正的市场竞争秩序，也有利于推动铁路系统的政企分开。”纪嘉伦说，“事实上也有助于民间资本在公平原则下进入铁路投资领域。”

　　允许设立非公有资本控股或独资的铁路货运企业，7年来难以落实

　　据介绍，此次出台的《意见》并非铁路首次敞开融资大门，而是铁路投融资体制改革的延续。

　　早在2005年7月，铁道部为响应政府提出的支持非公有经济发展的政策精神，就出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，提出“按照平等准入、公平待遇原则，凡是允许外资进入的铁路建设、运输经营及运输装备制造领域，也允许国内非公有资本进入，并适当放宽条件”。

　　这个长达2000多字的《意见》甚至提出：“要研究借鉴特许经营、委托经营以及BT（建设-移交）、BOT（建设-经营-移交）、PPP（公共部门与私人企业合作）等多种公共基础设施投资建设经营模式，探索适合我国铁路特点的合资铁路经营机制，并在有关投资补偿、融资渠道、财税政策、运价机制等方面，积极争取国家政策支持”：“在条件具备的情况下，允许设立非公有资本控股或独资的铁路货运企业”：“允许非公有制企业以包租的方式，经营铁路旅客列车行李车、行包专列、行邮专列。”

　　此后的2006年6月，铁道部还曾推出《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》，明确表示铁路投资要遵循“政府主导、多元化投资、市场化运作”的原则。

　　但是，铁路投资主体至今依然“铁板一块”，民间资本进入铁路的渠道依然狭窄。铁路迟迟难与民间资本“接轨”。铁路企业的市场主体地位被提到了突出的位置。

　　今年2月，国务院明确了今年上半年制定出台民间投资实施细则的时限要求，政府工作报告和国务院批转的2012年深化经济体制改革重点工作意见将鼓励民间资本进入铁路、市政、金融、能源、电信、教育、医疗等七个领域列为2012年需要重点落实的工作任务，明确要求抓紧制定出台实施细则。

　　相比《关于铁路工程项目进入地方公共资源交易市场招投标工作的指导意见》的“质变”，《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》则代表了一种“量变”。

　　在投资主体方面，2005年的《意见》规定，“凡是允许外资进入的铁路建设、运输经营及运输装备制造领域，也允许国内非公有资本进入，并适当放宽条件。”而此次《意见》则明确，“对各类投资主体同等对待，对民间资本不单独设置附加条件”。

　　在投资领域方面，此次《意见》在过去开放的建设、客货运输、装备制造和多元经营四大板块的基础上，又增加了铁路产品认证、质量检验检测、安全评估、专业培训、合同能源管理等第三方技术服务。

　　更值得注意的是，此次《意见》的第十三条“加强政务公开与政府信息公开工作”，以及第十四条“切实转变铁道部职能”，在过去的改革方案中从未出现。这也意味着加大铁路经营管理体制机制改革创新力度，还铁路运输企业以市场主体地位，被提到了突出的位置。

　　铁路建设管理及运营模式亟待改革

　　既然铁路鼓励吸引民间资本的政策已经出台近7年，为何这两份内容丰富的改革方案并未能迎来民间资本挺进铁路领域的高潮？

　　纪嘉伦分析，这些年铁路投融资改革效果并不理想，关键还是两个问题，一是在铁路系统运营方式并不透明的情况下，较难取信于社会资本，难以保障其投资收益权；二是如果要形成多元化投资主体，铁路需要放弃部分决策权和控制权。一些优质资源让渡于其他投资者后，如何分配路网资源，铁路部门也没想清楚。

　　实际上，要吸引民间投资，中国铁路目前的建设、管理、运营模式在很多方面都亟待改革创新。

　　由于承担基础公共运输服务，中国铁路长期实行计划价，运输价格并不跟随成本及供需关系及时调整；

　　中国铁路还承担了大量的公益性运输任务，像化肥、棉花等物资，铁路必须无条件保障，同时还要给予学生、残疾人等弱势人群半价票和高峰时期的乘坐优先权；

　　中国铁路是计划管理体制，有限的“车皮”调往哪里，如何分配，全靠“计划”，听统一调度指挥；

　　中国区域经济发展不协调，资源分配不均衡，西部铁路基本不赚钱，连货运都常常是空车调入，而东部铁路为满足民生需求，春运期间常常“停货保客”，为此，目前铁路采取统收统支统分的清算模式，各铁路局所有收支都是“肉烂在锅里”，实际上是一本说不清的收支账目。

　　“民间资本是逐利的，要吸引它，必须要说清投资投向哪里，怎么花，怎么赚。要吸引民间投资，不仅在于铁路投融资体制的改革，而且涉及到了铁路体制方方面面的改革。而这种倒逼的效果恰恰是深化铁路体制改革需要的。”纪嘉伦说。