证监会：惩治违法失信行为 推进诚信体系建设

    市场经济是信用经济，作为我国社会主义市场经济的重要组成部分，资本市场的运行更加依存和依赖于信用。近年来，我国资本市场的规模、广度和深度日益拓展，市场各方的利益诉求更加直接、明显。同时，随着我国资本市场发生转折性变化，市场的运行机制更趋复杂，市场主体的行为方式更加多元化，诱发违法失信的动机因素出现新的变化，违法失信行为的表现形式更加复杂多样，市场的诚信要求更加广泛、突出。一方面，打击虚假信息披露、操纵市场、欺诈客户等违法失信行为的任务依然艰巨；另一方面，近年来一些比较突出的违法失信现象，如并购重组过程中的内幕交易、基金经理“老鼠仓”背信交易、中介机构专业把关失职等，严重违反市场“三公”原则，破坏市场秩序，损害投资者的合法权益。这些行为的存在表明，加强市场诚信建设的任务依然艰巨，必须要把加强市场诚信建设置于重要位置。

    中国证监会始终把惩治和教育失信、鼓励和维护诚信作为监管工作重点，不断推进完善法律制度体系，创新监管执法体制，切实加强诚信体系建设。

    (一)坚决打击证券期货违法失信行为

    一是完善打击违法失信的法律制度体系。近年来配合立法机关制定、修订《公司法》、《证券法》、《基金法》、《期货交易管理条例》、《证券公司监督管理条例》、《证券公司风险处置条例》等法律、行政法规，将诚实信用确立为资本市场的一项基本法律原则，规定了各类市场主体诚实信用的义务和责任，设定了对严重违法失信人员的惩戒制度。同时强化监管执法权限和手段，在《证券法》中增加了现场检查权、财产权登记、通讯记录查阅复制权、银行账户查询权以及对被调查事件当事人的限制证券交易权，特别是赋予了证监会查封、冻结的“准司法权”，还丰富了违法情形、责任范围和形式，确立了市场禁入制度，将害群之马驱逐出市场，对市场违法失信行为形成了有效震慑。特别针对资本市场内幕交易、操纵市场、大股东掏空、“老鼠仓”等严重侵害投资者合法权益的违法违规行为，推动立法机关出台了《刑法修正案(六)》、《刑法修正案(七)》，新设立了“背信损害上市公司利益罪”、“背信运用受托财产罪”、“利用非公开信息交易罪”等，进一步加大了对资本市场背信行为的打击力度。

    二是推进证券期货执法体制改革。在充分发挥公安部证券犯罪侦查局职能作用的同时，证监会成立专门的稽查总队，中编办专门增加执法编制，稽查执法队伍人数超过500人。在这基础上，立足于权力制衡和执法专业要求，推动专门成立行政处罚委员会。在2002年初步确立稽查局、法律部分别独立行使调查权和审理权的基础上，2006年正式成立专门的行政处罚委员会，专职负责证券期货违法案件的审理处罚工作。今年，又商最高人民法院先后引进3名法官担任行政处罚委员，进一步体现了证券执法的司法秉赋要求。改革行政复议委员会。2007年在原有行政诉讼与复议委员会的基础上，进一步改革创新，行政复议引入了市场专业人士担任的复议委员，增强了专业性和权威性。

    三是加强国家机关执法协作合力。经国务院批复同意，2007年推动建立了由证监会牵头的整治非法证券活动协调小组，会同最高法院、最高检察院、公安部制定出台了《关于整治非法证券活动有关问题的通知》，为打击非法证券活动提供了工作机制和制度保障。2010年会同中纪委重点针对党政机关工作人员内幕交易行为的预防和打击建立会商协作机制，目前已在广东、湖南等10省市开展了协作试点。同年国务院办公厅专门转发了证监会会同公安部、监察部、国资委、预防腐败局制定的《关于依法打击和防控资本市场内幕交易意见》，建立和完善了内幕交易案件移送、执法合作、信息管理、情况沟通等工作机制。为进一步完善与公安司法机关加强协调配合的工作机制，在原有协作机制基础上，近期针对行政与司法在调查手段支持、调查取证配合、案件移送规范、证据转换使用及案件专门管辖等方面存在的突出问题，正在会同最高法院、最高检察院和公安部制定协调配合工作的相关政策文件。

    四是优化有效惩治违法失信行为的司法环境。目前有关资本市场司法解释、司法政策共计52件，其中近六年出台的超过80%，涵盖民事、行政和刑事司法的各个方面。特别是在打击内幕交易等证券期货违法犯罪行为方面，结合刑法修订，配合最高检、公安部2008年专门制订了相关证券期货犯罪的追诉标准，最近最高法、最高检关于办理内幕交易等刑事案件具体应用法律若干问题的相关司法解释正在制订出台中，将着重解决内幕交易取证难、认定难、查处难等问题。同时推动建立资本市场专门司法诉讼制度。2004年以来在最高人民法院支持下，实现了对涉及证券和期货交易所、证券登记结算公司履行职能的案件，全部由所在地中级法院受理、审查，有利于维护市场交易、结算秩序，对证券市场民事赔偿案件实现了分别由直辖市、省会城市中级法院管辖；期货纠纷案件由中级法院管辖。内幕交易、操纵市场等证券犯罪案件由中级法院管辖，为资本市场健康稳定发展提供更加有力的司法支持和保障。

    近年来，证监会不断加大证券期货稽查执法工作力度，严厉打击各种违法违规行为，“黄光裕”、“董正青”、“李启红”、“刘宝春”等内幕交易大案、“汪建中”市场操纵大案、“科龙电器顾雏军”信息披露违法等大案得到及时刑事制裁，最近查处了“绿大地”、“天山纺织[9.36 0.86% 股吧 研报]”内幕交易、“佛山照明[10.52 -0.75% 股吧 研报]”内幕交易、“佛塑股份”内幕交易、“李旭利老鼠仓”等一系列影响广泛的大案要案，何学葵、李旭利等人也正等待着最终司法判决。同时24家中级法院审理涉及46家上市公司的证券市场民事赔偿案件，投资者近万名，起诉标的超过9亿多元，绝大多数原告通过判决或者调解获得了赔偿。

    (二)切实加强资本市场诚信建设

    一是加强诚信建设工作的组织部署。2006年证监会制定《中国证券期货市场诚信建设实施纲要》，明确了加强诚信建设的指导思想、基本原则，提出了推进诚信建设的总体目标、主要任务和措施，是资本市场诚信建设的纲领性、指导性文件。为有效组织推进市场诚信建设工作，证监会专门成立了“诚信建设领导小组”。几年来，证监会始终将诚信建设作为工作重点，在每年监管工作会议上都对诚信建设工作进行研究、部署。2008年底，证监会专门召开诚信建设工作会议，进一步明确了“统一规划，远近结合”的诚信建设工作思路，提出当前要在现有法律制度框架下，以建立完善诚信档案为抓手，创新诚信监管的手段、方法和机制，探索实现诚信“硬约束”，最终构建诚信法制健全、诚信记录完善、诚信约束有效、诚信服务发达的资本市场诚信体系，营造崇尚诚实守信、自觉遵规守法的资本市场诚信环境。

    二是资本市场统一的诚信档案平台建成运行。按照国务院关于“完善行业信用记录”的工作要求，证监会于2007年底开始建设诚信档案信息系统，用以记录资本市场各类主体的违法违规和重大失信行为。该系统建成后，收录了资本市场各类主体的违法失信行为信息，包括行政处罚、市场禁入、监管措施、纪律处分、立案调查、刑事侦查、民事诉讼等7大类别，涵盖的违法失信行为主体既包括上市公司、中介机构及其董事、监事、高级管理人员和从业人员，也包括其他参与市场活动的各类对象。目前，共记录违法失信信息9500余条。同时，证监会还按照国务院关于部际信用信息共享的要求，与中国人民银行就征信信息共享合作形成制度安排，扩大了诚信信息的内容和范围。

    三是违法失信惩戒约束机制初步建立。为有效地惩戒违法失信行为，提高市场诚信意识，证监会围绕诚信档案的使用，初步探索建立起一套失信惩戒机制：把诚信档案中的不良记录与市场准入对接，发挥诚信记录的约束作用。把诚信档案中的不良记录与监管机构日常监管对接，对于存在不良记录的情形，有针对性地提出具体监管要求。把诚信档案中的不良记录与特定专业资格对接。如在组建股票发行审核委员会、上市公司并购重组审核委员会等专家评审机构时，对专家委员的诚信记录有较高的要求等。

    四是深入开展资本市场诚信宣传教育。近年来，证监会紧扣“四个结合”的工作思路，深入开展了“以诚实守信为荣，以见利忘义为耻”为主题的行业诚信宣传教育活动。坚持教育与监管结合，在行政处罚、日常监管过程中注重阐释法理、倡导诚信，培育遵规、守法意识。坚持诚信宣传教育与法制宣传教育、投资者教育相结合，在法制宣传周、投资者宣传月等活动中，增加诚信宣传的内容。坚持理论宣传与现身说法相结合，通过曝光严重违法失信典型案例，在发挥警示、威慑作用的同时，起到宣传教育的效果。坚持宣传教育与培训考试相结合，在证券期货行业培训、资格考试中，加大法律法规知识和诚实守信要求等内容的比例。

    三、下一步资本市场诚信建设工作思路

    在当前和今后的工作中，证监会将加大证券期货违法违规行为的惩处力度，重点是防控和打击内幕交易，对内幕交易等严重违法行为“零容忍”，继续改进监管手段和方式，严惩操纵市场、欺诈上市、利益输送、虚假披露等违法违规行为，维护好市场“三公”原则。在此基础上，“十二五”时期，证监会将继续把资本市场诚信建设作为一项基础性重要工作来抓，努力形成诚信制度健全、诚信记录全面、失信惩戒有力、信用服务配套的资本市场诚信体系，从整体上优化资本市场的诚信环境，提高资本市场的诚信水平：

    (一)建设统一、全面、权威的证券期货市场诚信信息平台

    在现有诚信档案的基础上，升级建设内容更丰富、形式更标准、功能更强大、使用更便捷、拓展空间更广阔的资本市场诚信档案数据库系统。一是增加市场主体的身份识别、行政许可、业务资格等基本信息，其他部门、机构进行处理的负面信息，有关舆论媒体的社会评价信息，信访、投诉信息等，既包括负面信息，也包括正面信息，扩大诚信档案的覆盖面。二是在诚信档案的信息浏览、查询等基本功能基础上，增加信息的自动生成、统计分析、请求处理等多种智能化功能，更好地满足监管工作需要。三是在与中国人民银行成功开展征信信息共享合作基础上，积极推进与其他部门和行业之间的诚信信息共享合作。

    (二)健全诚信监管的有效机制，丰富资本市场诚信约束手段

    本着诚信约束和监管执法有机统一的要求，在升级建设诚信档案数据库的基础上，总结近年来依托诚信档案、实施诚信约束的实践经验，制定专门的诚信监管管理办法，在证券期货监管工作中进一步创新和探索实现有效的诚信监督、管理与约束的措施、办法和机制。进一步明确和细化市场准入的诚信条件规定，不断健全日常监管中对失信主体予以审慎关注的监管程序规定，适时推出并不断完善市场主体诚信信息公开查询制度，有效形成不同层次、针对不同情形、采取不同方式的失信行为惩戒约束机制，逐步在行政许可、日常监管、业务创新等领域推出诚实守信的正面激励措施，引导市场主体遵规守法、诚实守信。

    (三)完善资本市场诚信制度体系

    法治是市场诚信的基石，诚信建设离不开法律制度的保障与支持。一是按照健全现代市场经济信用体系的一般要求，根据《证券法》等法律规定的诚实信用基本原则，结合我国资本市场规律、特点，研究制定资本市场诚信准则，明确各类市场主体应当普遍遵循的行业基本诚信准则和行为标准，界定适用于不同类别的市场机构及其人员的分类诚信准则，细化各类市场机构及其人员的诚信自律要求。二是系统梳理、总结资本市场对有关主体的诚信要求，认真评估现行证券期货相关法律、法规和规章中的诚信法律规范执行情况，按照资本市场改革发展的新形势、新要求，推动有关诚信义务、条件、责任等法律规定的修改、完善，进一步健全资本市场诚信法律规范体系。三是在现有法律框架下，完善资本市场诚信管理制度，为资本市场诚信信息的征集、收录和使用等诚信建设工作，提供制度保障与支持。

    (四)积极培育资本市场信用服务市场

    引入市场化、社会化的诚信信息服务模式，是深入推进资本市场诚信建设的客观需要。在条件成熟时，依托资本市场诚信档案数据库，依法开展面向市场和社会提供资本市场诚信信息的公开查询服务；探索开展符合资本市场和监管工作实际需要的市场主体诚信状况报告、评估、评价等其他诚信服务；在继续发挥监管部门诚信建设工作主导作用的同时，积极支持、引导行业组织、市场机构参与资本市场诚信建设，开展有关诚信信息服务业务活动，在资本市场诚信建设中发挥积极作用。

    (五)大力开展诚信宣传教育，优化资本市场诚信环境

    根据资本市场发展创新要求，结合资本市场实际，“十二五”期间，要进一步突出资本市场诚信宣传教育工作重点，健全诚信宣传教育工作机制，利用各种行之有效的渠道，采取灵活多样的形式、方式，区分各类不同的市场主体，继续将诚信宣传教育与法制宣传教育、投资者教育、市场文化建设等工作相结合，宣扬诚信理念，普及诚信知识，倡导诚信文化，努力营造“有信者荣，失信者耻、无信者忧”的市场氛围，进一步提高资本市场的诚信水平。