审计署银监会央行地方债务统计存在数万亿差距

　　穆迪称3.5万亿贷款或成漏网之鱼，多头统计背后：口径差异、或有负债、县级以下政府债务均是变数

　　郭茹 董云峰

　　四个会计四种算法，哪本账更可信？这可是一道让人挠头的难题。

　　当前的中国地方债务统计就面临着这样的尴尬。

　　最新的官方统计来自国家审计署，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额约10万亿元，其中银行贷款为84679.99亿元。

　　国际评级机构穆迪昨日则称，审计署关于银行对地方政府贷款规模的数据可能少报了3.5万亿元，并且不良贷款规模大于预期。

　　而按照央行上月公布的《2010中国区域金融运行报告》(下称《报告》)，截至2010年年末，平台贷款规模的上限为14.4万亿元左右。

　　较早前媒体广为引述的另一数据则来自银监会，同期地方政府融资平台贷款的规模约为9.1万亿元。

　　“之所以有这么大的差距，主要是各家对地方融资平台、对于什么样背景的政府担保应该算入政府性债务都没有清晰的定义。”渣打银行宏观分析师李炜对《第一财经日报》记者表示，这造成了统计口径上的差异。

　　然而，数万亿的“误差”是否仅是口径差异所致，业内说法不一。

　　值得关注的是，穆迪近日还在另一份报告中透露，上述审计可能未将包括一些地方政府的或有负债纳入统计。

　　有专家即指出，对或有负债的统计可能构成差别的一部分。

　　清华大学中国与世界经济研究中心研究员袁钢明还给出了另一个未知数，即监管机构对于地方政府债务的统计是到县政府一级，县以下的乡、村等政府债务不纳入统计范围。

　　穆迪并非杞人忧天

　　今年3月28日，穆迪曾表示，在未来12~18个月的展望期内，中国银行体系较为稳定。不过，穆迪当时强调，“最关注的是房地产相关贷款及地方政府融资平台贷款，并对2009年和2010年初发放的贷款尤为注意，当时货币政策最宽松，而且银行的放贷标准明显相对较松”。

　　穆迪最新披露的《逐步加剧的地方政府债务负担挑战中资银行》报告则表示，预计中国银行系统的不良贷款规模占总贷款规模的比例可能会升至8%~12%之间，“而我们此前的基本情景所假设的不良率是5%~8%”。

　　穆迪副总裁兼报告的作者之一章怡表示：“我们假设大多数地方政府贷款的质量良好，但根据我们对国家审计署和其他国内机构所提供的贷款分类和风险特征的评估，我们的结论是银行对地方政府借款人的敞口大于我们先前的预测。”

　　审计署数据显示，10万亿元地方政府债务中，银行贷款接近8.5万亿元，穆迪则称，可能还有3.5万亿元的此类贷款是国家审计署没有在报告中讨论的。

　　“由于国家审计署的报告并未覆盖这些地方政府贷款，这意味着国家审计署并未视这些贷款为对地方政府的真正债权。”章怡称，“这表示此类贷款很可能缺乏全面完整的书面文件，并可能会构成最大的逾期风险。”

　　事实上，穆迪此前发布的《每周信用展望》中已经对本次中国地方债务审计给出了点评，其中指出，尽管直接债务本身可控，但或有负债的增加对公共财政和债权银行的威胁更大，而且对信用不利。

　　或有负债是从会计学中引入的概念。有分析人士指出，从政府的角度来观察，或有负债可理解为，由于过去事项或既存事实引起的各类潜在义务，履行这些义务可能导致政府支出压力加大。

　　李炜在分析上述数据统计不同可能缘于口径差异的同时，亦指出其中的差别也可能存在于对或有负债的统计上。

　　尽管穆迪方面数据的准确性还有待评估，但这一机构对于中国地方债务的判断却并非杞人忧天。

　　审计署即强调，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。

　　据其披露，至2010年底，在36个省级政府中，有7个未出台地方政府性债务管理规定，8个未明确债务归口管理部门，14个未建立政府性债务还贷准备金制度，24个未建立风险预警和控制机制。

　　而此前被媒体解读为“违约已经开始”的云南公路开发投资公司债务违约并非个案，审计署数据显示，全国有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过10%。

　　融资平台如何界定

　　6月初，央行在其发布的上述《报告》中指出，2010年末，各地区政府融资平台贷款占当地人民币各项贷款余额的比例基本不超过30%。按去年末人民币贷款余额47.92万亿元测算，央行统计口径下的平台贷不超过14.4万亿元。

　　而早前媒体报道称，根据银监会统计，截至2010年末，全国地方融资贷款余额约9.1万亿元。

　　“平台贷的统计和梳理，银监会陆陆续续一直在做。如果低估，意味着商业银行要承担更大的风险；过于高估的话，又会加重商业银行的拨备负担。”安邦咨询研究员陈业更倾向于银监会数据，并称银行贷款的数据相对比较明确，不易隐瞒。

　　李炜则分析称，一些地方政府可能并未把一些担保债务纳入政府债务进行上报，而从银行的角度看，有政府担保的债务则都属于地方融资平台负债，这样可能就造成了各部门统计上的差别。

　　渣打银行依据各家监管机构发布的数据测算估计，地方融资平台债务规模可能在9万亿~10万亿元左右，而地方政府直接举债(指教育、医疗等方面)可能在5万亿~6万亿元左右，因此，整个地方政府债务规模加起来总计达到14万亿~15万亿元左右。

　　“主要原因在于对于地方融资平台并没有一个清晰的界定，因此，也很难说清楚到底在统计范围上存在哪些差别。”兴业银行资深经济学家鲁政委表示。

　　实际上，不同监管机构针对的统计对象上也存在差异，例如，审计署统计的是“地方政府性债务”，央行统计的是“平台贷款”。

　　界定范围的不清晰也体现在对于地方融资平台数量的统计上。

　　央行上述《报告》显示，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家。审计署给出的同期数据则是，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家。

　　而对于银监会的统计，一资产管理公司研究人士指出，各地银监局对辖内地方融资平台实行“目录制”，即按辖内银行上报的贷款明细，银监局按照一定标准挑选出一些企业，然后征求银行意见，最终形成一个企业名录以及贷款累计金额，在目录内的企业贷款全部统计到地方融资平台贷款中。这可能使得银监局所覆盖的范围较小。

　　袁钢明则指出，根据地方融资平台规范程度的不同和风险大小，可以将其分为几个口径进行统计。由于不同机构的角色不同，所以在统计口径上存在差别也是可以理解的。

　　此外，他还指出，监管机构对于地方政府债务的统计是到县政府一级，县以下的乡、村等政府债务则不纳入统计范围。

　　“不管实际规模有多少，这些数据表明地方融资平台的债务规模仍在加速扩大，其增长并没有受到有效遏制，风险仍在积累。”袁钢明说。